本文在讲解西部退耕还林还草十余年主要收获的同时，对收获背后隐藏的问题进行概括。进而从法律重要程度角度出发，针对退耕还林还草工程中的法律问题提出：健全对与西部区域退耕还林还草有关法律法规，对部分不合理法条进行修改及打造退耕还林还草有关机制的法律保障等具体政策建议。

西部生态；退耕还林还草；法律保障。

1、西部退耕还林还草获得的收获。

退耕还林还草是党中央、国务院为改变生态环境，促进社会经济可持续进步的重大策略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，效果显著，举世瞩目。

1、造林面积迅速增长，局部区域生态环境明显改变。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。
2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。
2007年退耕还林工程向着健全政策、巩固成就、确保水平的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。
1999年-2008年，全国累计推行退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,等于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提升了2个百分点。工程推行的一些重点区域，如内蒙古提升近4个百分点，陕西延安提升近25个百分点[2]。水土流失和风沙风险得到遏制明显减轻，提升了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为目前退耕农户收入的要紧组成部分。但凡有退耕还林还草任务的农民，不只有了靠谱的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收途径。

推行退耕还林等生态工程以来，西部区域贫困县贫困人口数目明显降低，生产生活条件明显改变。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不适当的土地用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的进步[3]。

3、农民生产方法、生活方法发生变化。

退耕区域广大农户的生产生活方法也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向深耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方法由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也愈加多地用上了沼气。

2、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺少监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那样在田退耕后，栽树种草之后，有没效益，是不是达到生态保护的规范，是不是有较高的成活率呢？答案却是未必的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺少一个有效的考核机制。有些地方树苗种上之后，能否活，没人管。只见树木，不见森林。究其缘由主要有：一是农户欠缺主动性。因为缺少明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺少主动性。甚至不少退耕农户只管拿补偿金，以后有没收益则不闻不问。有些退耕农户甚至怀有“假如没收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平参差不齐。无论是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。尤其是经济林， 5年后不可以见效果，非常难做到“退得下、还要上、不反弹、能致富”；三是缺少科技指导，退耕还林没配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林水平和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理非常不利。大多退耕户只顾眼前利益，不重视后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，没有完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后很难发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与进步问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达区域的双重特点，有的地方农民的温饱甚至得不到满足，在这样的情况下需要他们去改变生态、保护环境着实艰难。尤其是退耕后实行生态移民的农民，既没在新环境下的存活技能，又没了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。因为国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副商品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的状况下，致使退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促进退耕农户选择种植粮食或其他农副商品。

国内粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。依据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会进步统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（安装成本）比2003年上涨26·4%。就在这时，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，第一由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政集资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，根据补助水平不减少的原则，由省级人民政府依据当地实质状况确定。[5]事实上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，减少农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的勉励用途。在这样的情况下，退耕区农民复耕的可能性非常大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部根据国家需要在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海区域乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了舍弃很多进步机会的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难点，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，困难程度则要大得多[6]。正因这样，西部退耕区的农民没办法得到对等的利益补偿。

除上述缘由以外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体目前：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但改变生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来讲并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态情况亦存在差异，更不可以偏概全。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加强。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的成本，即没为退耕农民长远生计作计划。

4、退耕农民尚没有完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不可以跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的需要有较大差距，没建设生态家园的内在驱动力。不只农民个人，甚至一些地方政府也并未真的理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

3、法律对退耕还林还草工程的重要程度。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续进步的观念得以宣传和普及。

新世纪初国内推行的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是推行可持续进步策略的要紧步骤。退耕还林还草工程是六大工程的要紧组成部分，可持续进步是一种新的道德观念和生活方法。国内退耕还林还草工程推行的时间还不长，西部人民对可持续进步认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借势于法治。法治较之道德教育具备强制性、常见性、权威性等特征，通过法律的引导、教育、规范等用途，可以加速大家纠正错误认知、打造新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续进步观念应成为明确的指导思想，成为国内法律的基本原则之一，体目前各种规范性法律文件地拟定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、打造健全的法律体系是退耕还林还草、可持续进步的依据。

退耕还林还草是国内生态环境建设的历史性突破，是达成西部区域可持续进步的要紧保证。立法是退耕还林还草、可持续进步策略的政策定型化、法治化的渠道，是其付诸推行的要紧依据。加快与可持续进步有关的立法，健全退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合剖析，把可持续进步的原则纳入经济进步、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续进步需要某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又需要依赖法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目的达成的保障。

退耕还林还草是加大西部区域生态环境建设和保护的要紧举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新渠道。国内已逐步打造起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中国民族地区自治法》、《中国土地管理法》、《中国草原法》、《中国森林法》、《中国防沙治沙法》、《中国水土维持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族达成山川秀美，达成可持续进步确立了基本的规范保障。所以，大家需要依赖法律规范去解决西部区域的生态环境保护问题[8]。但只有这类有关立法落到实处，发挥其应该发挥有哪些用途，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草推行过程中还需要做到有法必依、违法必究、执法必严，打造强有力的法律监督体系。

4、对策建议。

1、对与西部区域退耕还林还草有关法律法规进行健全。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并非对原有土地承包合同的否定，只不过国家行使土地作用与功效管制权的具体表现，由于原土地承包关系、承包期限并没改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。需要依据有关法律规定和各地状况，打造一个有益于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策手段的推行。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林商品的处置权。目前退耕农户对生态林的处置权是遭到法律限制的，不经政府许可，不能任意砍伐森林，从而致使种植生态林对农户缺少勉励。生态林处置权的残缺使农户对生态林将来收益预期变得不确定，紧急抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真的体现《退耕还林条例》规定的“哪个造林、哪个所有、哪个收益”的原则[9]。

（3）需要健全环境保护法律机制。国内已初步打造了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，需要从如下几个方面进一步健全： a.法律体系自己内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系需要与市场经济相协调； c.环境立法需要与环境执法相协调； d.国内环境法需要与国际环境法相协调[10]。

（4）加大法律制裁力度。环保观念的不足势必影响到相应执法的力度，为此应该进一步完善执法机构，改变执法条件，强化执法方法，提升执法职员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，特别要打造有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加强加大现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任规范。如国内新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失推行了污染环境、破坏资源并导致了人身伤亡或公私财产紧急损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续进步之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具备非常不错的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，觉得林粮间作具备：林果带距小，对农作物的防护用途优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然借助充分；林粮根系分布不同，可以全方位借助土壤养分；林粮优势互补，可以获得好的经济效益[11]。建议有关立法机关在听取林业专家建议的基础上，修改《退耕还林条例》，适合放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适合林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要依据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实质这是一种保护农户利益不受损失的政策。假如农户没退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获得多余的利益，而且因为粮食实行保护价回收政策，即便粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、使用方法律保障退耕还林还草有关机制的打造。

退耕还林还草工程推行十年有余，打造各类有关的后续机制已让人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。打造生态补偿机制，即市场化运作方法保障退耕还林还草推行。不只使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金途径[13]。

（2）后续产业的进步机制。进步后续产业是退耕还林还草成就得以长远保障的渠道，是促进农民增收、达成“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本手段。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。拟定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上达成保护生态环境，人与自然可持续进步的最后目的。

上述有关机制的打造健全，不应该只不过林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自己引导和保障用途。建议立法机关拟定有关规范性文件使该类规范可以有法可依、执法必严、违法必究。

[1]李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成就解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]宋才发。西部民族区域退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]国务院。国务院关于健全退耕还林政策的公告，2007.8.9.

[10]宋才发。推行西部区域退耕还林还草决策手段的法律考虑。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态成效剖析。防护林科技，2000.3.

[12]陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[13]宁恽营。国内退耕还林补偿机制研究。中国出色硕士学位论文全文数据库。